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      全球治理:中國與拉美構建伙伴關系的機遇與挑戰
      來源:《拉丁美洲研究》2014年3期 | 2015-04-01 | 作者:中國社會科學院拉丁美洲研究所國際關系研究室主任 賀雙榮 瀏覽量:1731


      隨著全球化進程的深入,加強全球治理(Global Governance)已成為國際社會的共識。中國作為日益崛起的大國,無論從其全球利益還是從其應承擔的國際責任來看,在全球治理中發揮更大的作用已成為中國外交的戰略選擇。中國和拉美國家同為發展中國家,與巴西和墨西哥同為新興大國,雙方構建全球治理的伙伴關系既有合作的基礎和機會,同時也面臨著不少挑戰。

      一 全球治理:中拉關系的新議題

      中國和拉美構建全球治理的伙伴關系符合全球治理、中國外交戰略轉型及中拉關系進一步深化和發展的現實需要。

      ()全球治理與中國的外交戰略轉型

      全球治理即“通過具有約束力的國際規制解決全球性的沖突、生態、人權、移民、毒品、走私、傳染病等問題,維持正常的國際政治經濟秩序?!?span lang="EN-US">[1]隨著全球化進程的深入,通過全球治理,對全球性問題尋求全球性的解決方案已成為國際社會的共識。正如美國學者羅伯特?基奧恩和約瑟夫?奈指出:“現在的問題已經不再是能不能對全球化加以治理,而是如何有效地對全球化加以治理?!?span lang="EN-US">[2]

      盡管中國是聯合國安理會成員,且隨著中國的改革開放,中國與世界的利益不斷融合,但在相當長一段時間內中國對于全球治理的認識和關注是不夠的。全球治理作為一個“西方概念”,在20世紀90年代中后期才引入中國。這與中國的發展水平和外交政策不無關系。在很長時間內,中國奉行“韜光養晦、有所作為”的外交政策,國家的重心放在國內經濟發展上,外交關注的問題是如何促進國內的發展。

      然而,隨著中國經濟的高速發展,中國的崛起令世界矚目。2010年中國成為全球第二大經濟體,中國經濟總量從1978年到2010年翻了4番多,達到5.88萬億美元,占世界經濟的比重從1.8%增加到9.3%。[3]與此同時,隨著中國參與全球化進程的不斷深入,中國與世界的利益交融也不斷擴大。2012年中國成為世界第一大貿易國,國際貨幣基金組織的第三大有投票權的國家,世界銀行和亞洲開發銀行的第三大股東國,聯合國常任理事國派駐維和部隊人數最多、貢獻最大的國家。中國作為聯合國安理會常任理事國,其地位和身份使得中國不單單是國際制度的參與者,而且在國際制度中還擔當著重要的管理者和建設者的角色。[4]

      隨著中國的崛起和與世界的利益交融,中國開始關注國際體系對中國的影響。與此同時,國際社會也開始討論中國應在全球治理中承擔什么樣責任的問題。2005年,時任美國副國務卿羅伯特?佐利克表示要鼓勵中國成為一個在國際體系中負責任的利益相關者。在內外環境的壓力下,中國開始認真審視在全球治理中的作用和責任問題。中國逐漸認識到,日益全球化的中國需要進一步參與全球治理,這不僅是維護中國自身發展和安全利益的需要,也是中國作為大國的責任所在。[5]

      20048月,中國國家主席胡錦濤在第10次駐外使節會議上強調了多邊作為中國外交舞臺的重要性,首次明確提出了“領域外交”,即針對全球化引發的各種全球性問題及所涉及的領域(如金融安全、能源安全、氣候變化等領域),積極參與多邊合作和全球治理。200811月,中國參加20國集團(G20)峰會時提出了改革國際貨幣體系和金融體系、加強國際金融監管等一系列倡議。在聯合國氣候變化談判問題上,中國的立場也從被動應對轉向積極參與,并承諾將承擔適當的國際責任。許多跡象表明,中國外交正在發生從“被動治理到主動參與全球治理”的戰略轉型。20119月出版的《中國和平發展》白皮書明確指出:“中國要秉持積極有為的國際責任觀,以積極姿態參與國際體系變革和國際規則制定,參與全球性問題治理?!?span lang="EN-US">[6]2012年11月8,胡錦濤主席在十八大報告中再次指出:“推動全球治理機制變革,積極促進世界和平發展,在國際事務中的代表性和話語權進一步增強,為改革發展爭取了有利國際環境?!盵7]

      ()全球治理與中拉合作

      進入21世紀以來,中拉經貿關系呈現跨越式發展。雙邊貿易以每年30%的速度增長,貿易額從2000年的125.95億美元增長到2013年的2615.71億美元。中國已成為拉美國家第二大貿易伙伴,巴西、智利等國的第一大貿易伙伴。從2008年起,中國對拉美國家的海外投資也呈快速增長之勢。根據中國商務部統計,截至2012年年底,中國對拉美非金融類投資存量為682.12億美元,占中國對外投資總額的15.66%;對拉美的投資流量為61.7億美元,拉美已成為中國第二大對外投資目的地。

      與經貿關系相比,中國與拉美在全球治理問題上的對話與合作水平很低,可以說還處于起步階段,尚未建立有效的合作機制。在雙邊層次上,中國除與巴西在“金磚國家”機制下在國際金融體系改革、氣候變化等問題上開展了對話與合作外,與大多數拉美國家,特別是墨西哥、阿根廷等大國,還未建立定期的合作機制。盡管2009817中國與墨西哥首次開展了戰略對話,但涉及的多邊議題不多。在區域層面上,中國雖與南共市、安共體等拉美地區組織建立了對話機制,但這些機制并未成為中國與這些國家在全球治理問題上展開對話的平臺。

      值得關注的是,中國與201112月成立的拉美和加勒比共同體(CELAC,簡稱“拉共體”)正在構建合作平臺。20126月,溫家寶總理訪問拉美,在聯合國拉美經委會發表演講時倡議建立“中拉合作論壇”。20128910日,拉共體“三駕馬車”代表(智利外交部部長阿爾弗雷多?莫雷諾?查爾梅、委內瑞拉外交部部長尼古拉斯?馬杜羅?莫羅斯和古巴外交部副部長羅赫略?謝拉?迪亞斯)訪問中國。同年927,中國與拉共體“三駕馬車”的外長在紐約舉行對話,對話內容涉及推動裁軍和防止大規模殺傷性武器擴散等全球治理議題。2014131,拉共體第二屆峰會通過《關于支持建立中國—拉共體論壇的特別聲明》,中國—拉共體論壇將為中國與拉美加強在全球治理問題上的對話與合作增加新的平臺。

      在多邊層面上,聯合國作為全球治理的重要平臺,可以反映和代表中國與拉美在全球治理上的合作水平。美國學者豪爾赫?多明格斯的一項研究表明,中拉貿易的增加對中國與拉美在聯合國投票的模式沒有產生明顯的影響。[8]隨著中拉關系的日益加強,中國與拉美的利益交融越來越密切,共同的利益以及對于和平發展環境的共同訴求,將會擴大和鞏固中國與拉美在全球治理論壇上的合作。

      二 中國與拉美國家在全球治理問題上的互動

      中國把拉美看作是推動全球治理的一支重要力量。進入21世紀以來,拉美國家經歷了10年持續、高速的經濟增長,國際地位大幅提升。其中,作為崛起的新興大國,巴西和墨西哥的國際影響力日益擴大。巴西作為“金磚國家”受到世界的關注,在貿易、可持續發展等領域的全球性影響力不可忽視。墨西哥經濟在20世紀90年代曾出現快速增長,2001年其GDP一度超過巴西。進入21世紀以來,墨西哥經濟增長雖然沒有巴西等“金磚國家”那樣引人矚目,但隨著美國經濟的復蘇及國內經濟改革,其未來的潛力受到越來越多的關注。20125月,高盛公司預測,墨西哥將在2020年成為世界第7大經濟體,超過“金磚國家”中的印度和俄羅斯。高盛公司的吉姆?奧尼爾甚至預測,由墨西哥、印度尼西亞、韓國和土耳其組成的“迷霧四國”(MIST)將取代“金磚國家”(BRICS)。中國和拉美國家同屬發展中國家,與巴西和墨西哥同為新興大國,共同的身份認同使它們在維護世界和平、維護和完善全球治理規則、改革全球治理機制、加強在氣候變化等全球性議題上的對話與合作方面有著共同的利益訴求。

      ()推動全球治理機制的變革

      對于新興國家來說,改革全球治理機制是有效參與全球治理的關鍵。在巴西看來,參與國際機構代表著擁有政治空間的機會,能夠領導一些國際規則的制定、拒絕接受那些可能產生不利影響的規則,并推動達成那些有利的規則或規定。[9]20031月盧拉總統上臺執政,巴西政府為擴大巴西的國際政治參與、改革現有的國際政治秩序和推動國際關系民主化,展開了強大的外交攻勢。通過組建不同的集團(如“四國集團”“印度—巴西—南非3國對話論壇”“金磚國家”“基礎四國”等),巴西希望通過聯盟的力量推動聯合國和IMF的改革,并在氣候變化等全球治理議題上發揮領導作用。墨西哥也不甘落后,在20076月啟動的八國集團(G8)和主要發展中五國(中國、印度、巴西、墨西哥和南非)機制性對話的海利根達姆進程中充當發展中國家協調人的角色。G20成立后,巴西、墨西哥和阿根廷作為拉美國家的代表,參加到這個全球治理的新平臺中。

      2008年國際金融危機為全球治理機制改革,特別是國際金融機制的改革帶來了機會。中國、巴西、墨西哥、阿根廷等廣大新興國家加入的G20逐步取代G8,成為加強全球經濟治理的主要平臺。值得指出的是,巴西在建立G20的過程中發揮了重要作用。20081189日,巴西主辦了G20財長和央行行長會議。盧拉在這次會議上表示:“到了各國政府達成協定建立新的世界金融結構的時候了?!?span lang="EN-US">[10]201261819日,在洛斯卡沃斯州,墨西哥主辦了G20領導人峰會。在新興國家,特別是“金磚國家”推動下,美國和歐洲不得不加快IMF和世界銀行等國際金融機構的改革。其中,IMF2008年和2010年先后通過了兩個治理機制的改革方案,中國、巴西、墨西哥、哥倫比亞等新興國家在IMF的份額和投票權都有所提升(見表1)。

       

       

        

      世界銀行也進行了治理機制的全面改革。在份額和投票權方面,2010425,世界銀行發展委員會春季會議率先兌現了G20匹茲堡峰會上作出的承諾,通過了世界銀行改革方案。在改革方案中,發達國家向發展中國家轉移3.13%的投票權,使發展中國家整體投票權提高到47.19%。其中,中國的投票權從2.77%提高到4.42%,這使中國在世行的投票權位列第三,僅次于美國和日本。拉美國家也增加了投票權。其中,墨西哥是該地區投票權增加最多的國家,從1.18%增加到1.68%,巴西從2.07%增加到2.24%。阿根廷保持不變,維持在1.12%,委內瑞拉從1.27%降至1.11%。[11](見表2)

       

       

       

       

      ()維護和完善全球治理的國際法和國際規則

      有學者指出,無論是在地區層面還是在全球層面,有效規則成為有效治理的主要條件,規則成為全球治理的唯一機制。[12]中國和拉美國家希望通過完善現有國際法和國際規則維護它們的主權和利益。由于國際法中對干涉內政與使用武力的約束法則,為弱國或小國的生存與發展提供了必要的外在保護措施。[13]拉美國家是國際法的推動者和捍衛者。針對霸權國家的干涉,拉美國家先后提出了卡爾沃主義[14]、德拉戈主義[15]、埃斯特拉達主義[16]等不干涉原則。

      隨著全球治理的發展,不干涉原則受到挑戰。2005年聯合國《世界首腦會議成果文件》明確了“保護的責任”(responsibility to protection),即主權不再完全保護各國免受外來干涉,每個國家均有責任保護其人民免遭種族滅絕、戰爭罪、族裔清洗和危害人類罪之害;國際社會有責任使用適當的外交、人道主義和其他手段,保護其人民免遭這些罪行之害。如果一個國家顯然無法保護其人民,國際社會必須隨時準備根據《聯合國憲章》采取集體行動保護該國人民。[17]然而,如何避免某些霸權國家以“保護的責任”及保護人權等名義濫用干涉權力、實行新干涉主義,仍是廣大發展中國家面臨的一個問題。

      在主權與干涉問題上,阿根廷在8次擔任安理會非常任理事國期間[18]對相關決議的投票反映了一定的平衡準則,即承認不干涉一國內部事務與承認國際社會在維護和平、促進發展和支持國家范圍內的人權之間的平衡。[19]在如何實施“保護的責任”問題上,墨西哥等拉美國家堅持“任何未經聯合國授權使用武力是違背聯合國原則和目的的,必須避免”[20]。巴西特別關注在國際干預中使用武力的合法性、軍事行動的人道主義影響以及在和平、團結、主權和可持續發展之間尋求平衡的解決方案的重要性。[21]針對美國根據2011317聯合國安理會通過的第1973號決議,以“幫助保護平民”的名義對利比亞發動大規??找u、造成嚴重的人道主義災難的問題上,巴西常駐聯合國代表馬里亞?路易莎?里貝羅?維奧蒂于201111月提出了“保護中的責任”(responsibility while protecting)的概念。中國提出了與之類似的“負責任的保護”的概念,目的是制止某些大國在實施“保護的責任”過程中的不負責任的行為。

      中國、巴西和阿根廷積極推動全球互聯網治理。20121045日,中國向在匈牙利布達佩斯召開的網絡安全問題國際會議提出了全球網絡安全治理的五項基本原則:網絡主權、平衡、和平利用網絡、公平發展及國際合作。[22]“棱鏡門”事件曝光后,巴西總統羅塞夫于2013924在聯大發言時譴責美國的監控計劃違反主權的同時,呼吁建立多邊機制,規范互聯網。隨后,羅塞夫又提議于20144月在里約召開由政府、行業、公民社團和學術界參加的國際互聯網峰會,制訂全球互聯網治理的規則。20144月,巴西提出了一項“全球互聯網權利法案”,提供給本次會議討論。

      ()全球治理的主要議題及中拉互動合作

      中國與拉美國家加強了在氣候變化、貿易等全球治理議題上的對話,尋求共識,加強合作,捍衛發展中國家的利益。

      在氣候變化和環境議題上,近些年拉美國家在有關引起環境問題和氣候變化的原因和解決方案的全球討論中發揮了至關重要的作用。[23]20126月巴西主辦了聯合國可持續發展峰會。201011291210,《聯合國氣候變化框架公約》第16次締約方會議在墨西哥的坎昆舉行。201412月,秘魯將主辦《聯合國氣候變化框架公約》第20次締約方會議。在聯合國氣候談判中,由中國、巴西、南非和印度組成的基礎四國堅持發達國家與發展中國家“共同但有區別的責任”的原則。20136月,習近平主席訪問特立尼達和多巴哥并與加勒比國家領導人會晤時表示,發展新能源,共同應對氣候變化。

      在全球經濟議題上,巴西與其他國家一道領導建立了以特殊日程為主導的聯盟,以便在一些關鍵問題上進行必要的變革,如公平貿易、與貿易有關的知識產權協定(Trips)、資助發展以及加強南美貿易與投資。[24]

      三 中國和拉美加強全球治理合作面臨的挑戰

      中國與拉美構建全球治理的伙伴關系,雖然存在一定的合作基礎,但也面臨不少挑戰。

      從全球層面來說,以G20主導的全球金融治理改革為例,由于美國經濟逐步復蘇,歐債危機逐步緩解,美、歐等發達國家改革全球治理機制的意愿在下降。在2008-2010年危機管理階段結束后,G8就逐步失去發展勢頭,G20取代G8成為國際經濟合作的主要平臺,2009年匹茲堡峰會發表的聯合聲明中所作出的承諾,如今幾乎變成一紙空文。[25]2010年11月5,IMF通過的份額和治理改革協定由于未得到美國國會的批準至今未實施。

      從中拉合作層面來說,一些拉美國家在國家身份認同方面出現的變化將降低中國與這些拉美國家在全球治理某些問題上的共識。墨西哥(19945)、智利(201010)先后加入OECD,哥倫比亞和哥斯達黎加正在談判加入OECD。這意味著一些拉美國家正在脫離發展中陣營,加入發達國家俱樂部。國家身份認同上的改變意味著這些國家將會改變在許多議題上所持的發展中國家的立場。以墨西哥為例,墨西哥從77國集團的創始成員國到OECD成員,其外交定位從發展中國家利益代言人轉變為在發達國家和發展中國家之間充當橋梁,這使它在氣候變化、貿易等議題上放棄了發展中國家的立場。此外,拉美國家在國家身份認同方面的分化,使得中拉在“中拉論壇”框架下就全球治理議題展開整體合作將會面臨更多的阻力。

      注釋:

      [1]俞可平著:《全球化:全球治理》,北京,社會科學文獻出版社,2003年,第13頁。

      [2]Robert O. Keohane and Joseph S. Nye Jr., "Introduction", in Joseph S. Nye Jr. and John D. Donahue(eds.), Governance in a Globalizing World, Brookings Institution Press, 2000, p. 1.

      [3]中華人民共和國國務院新聞辦公室:《中國的和平發展》(白皮書),北京,人民出版社,2011年,第5頁。

      [4]蘇長和:《中國與全球治理——進程、行為、結構與知識》,載《國際政治研究》,2011年第1期,第42頁。

      [5]龐中英、王瑞平:《全球治理:中國的戰略應對》,載《國際問題研究》,2013年第4期,第58頁。

      [6]中華人民共和國國務院新聞辦公室:《中國的和平發展》(白皮書),北京,人民出版社,2011年,第19頁。

      [7]胡錦濤:《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進為全面建成小康社會而奮斗——在中國共產黨第十八次全國代表大會上的報告》,載《人民日報》20121118。

      [8]Jorge Dominguez, "China""""s Relations with Latin America: Shared Gains, Asymmetric Hopes". http://www.people.fas.harvard.edu/jidoming/images/jid_chinas.pdf.

      [9]格拉迪斯?萊奇尼、克拉麗莎?賈卡格里亞:《盧拉時代巴西的崛起:地區領袖還是全球參與者?》,載《拉丁美洲研究》,2011年第4期,第69頁。

      [10]Tyler Bridges, "Brazil on Quest to Be Global Player". http://seattletimes.nwsource.com/html/nationworld/2008380151brazi112.html.

      [11]"Latin America Gets Greater Voice at World Bank after Voting Rights Increase", April 26, 2010. http://web.worldbank.org/Wbsite/External/Countries/Lacext.

      [12]秦亞青:《全球治理失靈與秩序理念的重建》,載《世界經濟與政治》,2013年第4期,第10頁。

      [13]劉志云:《論全球治理與國際法》,載《廈門大學學報》(哲學社會科學版),2013年第5期,第89頁。

      [14]1868年,阿根廷學者卡洛斯?卡爾沃(Carlos Calvo)提出了一項有關反對歐洲國家以保護僑民為名,對別國采取干涉活動的倡議。這一倡議被寫入1933年《美洲國家權利和義務公約》。

      [15]1902年,阿根廷外長路易斯?馬里亞?德拉戈(Luis Maria Drago)提出了一項國際法原則:反對大國以索債為由,對拉美國家進行干涉或占領。1907年,在第二次海牙國際和平會議上,在德拉戈倡議的基礎上,通過了《德拉戈—波特公約》,規定一國政府不得以武力向另一國索取債務。但在債務國拒絕接受國際仲裁或否認經國際仲裁作出的裁決時,債權國可以使用武力。

      [16]埃斯特拉達主義(Doctrina Estrada)——墨西哥外長提出的一項國際原則:各國對新政府的承認是自然而然的,不必專門發表聲明,這意味著承認各國的自決權和不干涉原則。

      [17]"2005 World Summit Outcome Document". http://www.un.org/summit2005/presskit/fact_sheet.pdf.

      [18]阿根廷9次擔任聯合國安理會非常任理事國的時間:1948-1949年、1959-1960年、1966-1967年、1971-1972年、1987-1988年、1994-1995年、1999-2000年、2005-2006年、2013-2014年。

      [19]Carla Majdalani, "Southern Latin American Multilateralism?Argentina on the Security Council, 2013-2014", May 2013. http://library.fes.de/pdf-files/iez,/10015.pdf.

      [20]"Position Paper of Mexico Sixty-Eighth Session of the United Nations General Assembly". http://www.sre.gob.mx/en/index.php/component/content/article/30-news

      [21]Monica Hirst, "Emerging Powers and Global Governance". http://www.Udesa.Edu.Ar/Files/Uahumanidades/Eventos/Paperhirst11112.pdf.

      [22]黃仁偉:《全球治理機制變革的新特點和中國參與全球治理的新機遇》,載《當代世界》,2013年第2期,第45頁。

      [23]Michiel Baud, Fabio de Castro, and Barbara Hogenboom, "Environmental Governance in Latin America: Towards an Integrative Research Agenda Michiel Baud, Fabio de Castro and Barbara Hogenboom", in European Review of Latin American and Caribbean Studies, No. 90, April 2011, p. 79.

      [24]Marcel F. Biato, "Shaping Global Governance: A Brazilian Perspective", Artigos, Vol. 1, ano , Janeiro-Marco, 2008. http://www.cebri.org.br.

      [25]龐中英、王瑞平:《全球治理:中國的戰略應對》,載《國際問題研究》,2013年第4期,第63頁。

       

       

      作者:中國社會科學院拉丁美洲研究所國際關系研究室主任  賀雙榮

      來源:《拉丁美洲研究》20143




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